INICIATIVA QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL ARTÍCULO 19 CONSTITUCIONAL, EN MATERIA

La suscrita, Senadora Patricia Mercado Castro, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el artículo 8, fracción I del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración la siguiente Iniciativa que reforma el artículo 19 Constitucional, en materia de prisión preventiva oficiosa, conforme a la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Conforme a la Información Estadística Penitenciaria Nacional, hasta noviembre de 2021, el total de la población privada de su libertad en México sumaba 222 mil 416 personas. De ellas, 93 mil 255 no tienen sentencia, están internas en prisión preventiva. Lo que debía ser una excepción se convirtió en regla: al 39.95 % personas privadas de su libertad no se les respetó el derecho a la presunción de inocencia. La mayoría pobres, con educación básica, acusados por robo y sin acceso a defensa adecuada. En los centros de internamiento locales, tanto en mujeres como hombres el robo aparece como la primera causa de internamiento con 32.9% y 26.4% respectivamente.

Así la cárcel es un instrumento de castigo que encierra a personas pobres por delitos que su mayoría están relacionados al daño patrimonial. Respecto a la incidencia delictiva, la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Pública (ENVIPE) señala que en 2021 se cometieron 27.6 millones de delitos, la gran mayoría vinculados a robo como se establece en la siguiente tabla:

Conforme a estos datos se desprende que el 80% de los delitos en México están vinculados al daño patrimonial. En este sentido, la labor del Estado debe ser buscar la reparación del daño y que el delito no vuelva a repetirse. Para ello, en este tipo de delitos, aplicar la prisión preventiva oficiosa resulta no sólo inútil sino contraproducente, por los siguientes motivos:

1) CRIMINALIZA LA POBREZA.

Durante 2020, se cometieron 6.2 millones de robos o asaltos en la calle o en el transporte público, lo cual representa una tasa de 6,899 robos por cada 100,000 habitantes. Conforme a los datos de la ENVIPE, el 63.9% de los casos, lo robado fue dinero, tarjetas de crédito o cheques mientras que en 58.5% fueron teléfonos celulares. Al respecto, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo señala que, en contextos de inequidad persistente, el delito se ofrece como una posibilidad para alcanzar mejores condiciones de vida a través de la comisión de “delitos aspiracionales” con una explicación multidimensional en la que inciden la precariedad del empleo, el efectivo acceso a la educación y la cultura, y la insuficiente movilidad económica que limitan las posibilidades legítimas de ascenso social. De acuerdo con los datos recabados por el INEGI, en la última ocupación desempeñada por la población privada de la libertad, 8 de cada 10 personas laboraron en empleos de bajo ingreso (artesanos, operadores de maquinaria industrial, ensamblador, choferes; trabajadores en actividades primarias, ventas, actividades informales, etcétera). En contraste, únicamente el 8.9% trabajó como profesionista o técnico. La mayoría de la población penitenciaria cuentan únicamente con educación básica como se muestra a continuación:

Conforme a los datos recabados por el INEGI, el 42.6% de las personas manifestó que dejó la escuela porque tuvo que trabajar, mientras que 21.1% expresó que fue porque no tenía dinero.

Los datos expuestos denotan que el principal motivo para delinquir no es la falta de empleo, sino las profundas inequidades sociales que no satisfacen las expectativas de consumo y la realización personal. Estas inequidades se profundizan con la cárcel ya que la familia –especialmente las y los hijos– enfrentan consecuencias emocionales, sociales y económicas.

Más grave aún, en promedio en México cada defensor público atiende 163 casos al año, lo cual no permite que los imputados tengan una defensa adecuada. Como consecuencia, el 88.4% de los casos obtienen sentencias condenatorias.

La falta de acceso a la educación, los bajos ingresos por empleos precarios y la falta de defensa adecuada han llenado las cárceles del país de personas pobres de quienes ni siquiera hay certeza jurídica de su culpabilidad.

2) INCUMPLE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

Como se mencionó anteriormente, en la gran mayoría de los los casos lo robado fue dinero, tarjetas de crédito y teléfonos celulares. La vinculación a prisión preventiva oficiosa en estos casos es porque, en su mayoría, las imputaciones a estos robos están vinculadas al uso de violencia y/o armas como lo establece el artículo 19 Constitucional.

En este sentido, el posible daño no es proporcional al daño causado con la medida precautoria impuesta de manera oficiosa.

Los datos estadísticos del INEGI muestran graves violaciones a los derechos humanos en los arrestos y las detenciones. En cuanto a las agresiones físicas el 48.6% de las personas privadas de la libertad refirió haber recibido patadas o puñetazos, 21.3% golpes con objetos, el 21.4% lesiones por aplastamiento y el 12.5% descargas eléctricas después de su detención hasta antes de llegar al Ministerio Público.

En cuanto a las agresiones psicológicas, el 26.5% de las personas privadas de la libertad fueron amenazadas de muerte, 45.8% fueron incomunicadas o aisladas, 39.2% fueron amenazadas con levantarles cargos falsos, 28.8% fueron desvestidos, y a 30.7% les vendaron los ojos o les cubrieron la cabeza.

Por otro lado, los datos del INEGI señalan que el 39.2% de las personas procesadas llevan más de dos años en reclusión sin recibir sentencia, lo que viola el plazo constitucional establecido para ello.

Estos daños pueden ser irreversibles en la persona privada de su libertad y sus familias. A nivel nacional, 79.6% de la población que estuvo privada de la libertad en 2021 tenía dependientes económicos al momento de su arresto.

De esta población, 67.8% tenía hijos que dependían de él o ella y el 32.2% manifestó que sus dependientes económicos eran alguno de sus padres o ambos.

Al respecto, el 68.1% de los hombres señalaron que tenían dependientes económicos, mientras que el 31.2% las mujeres indicaron los mismo. Destaca que los actores responsables del cuidado de los hijos de las personas privadas de su libertad sean las y los abuelos con una tasa del 55.2%, mientras que las madres o padres representan el 30.7% y otros familiares el 24.4%.

Finalmente, la pérdida de un familiar por la reclusión –así sea por prisión preventiva– genera estigma y discriminación cambiando la vida no sólo de la persona privada de la libertad, sino de toda la gente a su alrededor, así como a la sociedad en general.

Sin defensa adecuada , una persona sin recursos es acusada por este tipo de ilícitos y va a prisión de manera preventiva generando en su vida y en su entorno daños graves e incomparables en muchas ocasiones con el monto de lo robado. Sin embargo, el mandato del 19 Constitucional deja a las y los jueces sin posibilidad de ponderar estas circunstancias.

El Estado debe priorizar la aplicación de medidas cautelares diversas que cumplan con el objetivo de que la persona imputada no evada la acción de la justicia, ni pongan en riesgo a la víctima, pero que tampoco dañen irreversiblemente a tantas personas imputadas con las consecuencias familiares y sociales que se han explicado.

3) COMPLICA LA REPARACIÓN DEL DAÑO.

En los delitos relacionados con daño patrimonial la prioridad debería de ser recuperar lo robado. Como se ha explicado, sabemos que el encarcelamiento implica una pérdida financiera para las familias de las personas privadas de la libertad, quienes no sólo pierden el ingreso de la persona privada de la libertad, sino que tienen que correr con los gastos de mantener a la persona en prisión y frecuentemente a sus hijas e hijos o dependientes. En este sentido, el encarcelamiento empobrece aún más a la persona privada de la libertad y a su familia.

Es por ello que los acuerdos reparatorios, la justicia alternativa y los procesos de reparación del daño se ven obstaculizados con la prisión preventiva oficiosa.

4) NO PREVIENE LA REINCIDENCIA.

El sistema punitivo ha fracasado como método de disuasión de los delitos, ya que la prisión no sólo profundiza los círculos de pobreza, sino que aumenta los riesgos de violencia.

A nivel nacional, 20.5% de la población privada de la libertad en 2016 fue juzgada penalmente por algún delito de manera previa al proceso que determinó su reclusión actual; y 17.4% estuvo recluida previamente en un Centro Penitenciario. Es de subrayar que, de acuerdo con los datos de la ENPOL, de las personas reincidentes en prisión el 34% reincidió en el primer año después de la puesta en libertad.

Por otra parte, el 53.9% de las personas privadas de su libertad consideran que el haber estado en un centro penitenciario les afectara para reintegrarse en los ámbitos laborales, familiares y sociales. Destaca en dicho informe las expectativas que tienen algunas de estas personas, las cuales son negativas, el 4.5% piensa en delinquir de nuevo al cumplir su condena.

Estos datos se agravan al considerar la enorme cifra negra en cuanto a reincidencia ya que de acuerdo con la ENVIPE el 93.3% de los delitos no se denunciaron.

Por otro lado, es importante hacer mención que el 57.5% de la población privada de la libertad con antecedentes penales fue sentenciada por el delito de robo la última vez que fue juzgada penalmente.

La prisión preventiva oficiosa en casos de robo es una respuesta inadecuada para hacer frente a este problema social. El Estado debe hacerse cargo de ofrecer alternativas vinculadas a la prevención y a la reparación del daño.

5) SOBREPOBLACIÓN.

La infraestructura penitenciaria nacional se conforma por 15 centros penitenciarios federales, 273 centros penitenciarios estatales; actualmente registra una tasa de ocupación mayor al 100%, con una sobrepoblación de 5 mil 558 personas internas y 135 centros con sobrepoblación.

Una de las principales causas que motivó la reforma penal de 2008 fue la convicción de que no sería construyendo más cárceles como se iba a reducir el problema de la delincuencia. Por ello, resultó fundamental despresurizar las cárceles a fin de que solamente quienes estaban acusados de delitos graves para la sociedad enfrentaran su proceso en prisión.

Además de ello, la despresurización de las cárceles estaba orientada a fortalecer la capacidad del sistema penitenciario para cumplir su objetivo: procurar la no reincidencia. En los centros penitenciarios sobrepoblados los riesgos de motín y autogobierno aumentan, pero sobre todo no hay capacidad para que el sistema penitenciario cumpla con su obligación de organizarse con base en el respeto a los derechos humanos y conforme a los ejes establecidos: educación, capacitación para el trabajo, trabajo, salud y deporte.

Por ello, las cárceles sobrepobladas vuelven a representar un riesgo de seguridad frente a posibles motines y autogobierno, pero también al no tener la capacidad de garantizar los ejes de la reinserción social

6) ALTO GASTO EN PRISIONES.

A nivel federal, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación18 2021, previó $20 mil 856 millones con 600 mil pesos para la “Administración del Sistema Federal Penitenciario”. Tomando en consideración que hay 28 mil 59419 personas privadas de la libertad en el fuero federal, correspondería una asignación per cápita de 729 mil 174 pesos anuales.

Actualmente, hay otras 14 medidas cautelares como la presentación periódica ante el juez, el retiro de pasaporte, el resguardo domiciliario, el localizador electrónico, entre otras, que podrían cumplir con los mismos objetivos: impedir la corrupción, proteger a la víctima y evitar la fuga.

Al recurrir a medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva oficiosa, las personas procesadas sin sentencia pueden ser vigiladas, supervisadas o localizadas fuera de cárcel.

Lo anterior permite que las personas procesadas sin sentencia sigan pagando impuestos y contribuyendo al mantenimiento de sus familias y hogares, principalmente de las mujeres que habitan en ellos; mientras se les dicta sentencia, aliviando la economía, así como la sobrecarga emocional y de cuidados de sus familias.

Con el fin de ahorrar recursos gastados en prisión, resulta fundamental fortalecer las capacidades estatales para que el otorgamiento de medidas cautelares diversas a la prisión no dependa de los recursos económicos de la persona acusada, por ejemplo: los localizadores electrónicos.

Actualmente los que provee el Estado son escasos por lo que, para acceder al beneficio de tener una medida alternativa a la prisión preventiva, las personas imputadas deben comprarlos o rentarlos, de tal manera que sólo quienes tienen recursos pueden acceder al brazalete perpetuando con esto la inequidad social de las prisiones. Como se detalla a continuación, la compra de estos artículos sale más barata para el Estado en términos económicos y sociales que mantener a las personas en prisión.

7) NO SE PRIORIZA LA ACCIÓN PUNITIVA DEL ESTADO

En México el nivel de impunidad ronda el 94.8%, por ello el argumento de que la cárcel sirve para disuadir el crimen es insostenible.

La prisión preventiva oficiosa fue pensada como una medida cautelar que obliga a los jueces a encerrar a los probables responsables de delitos sumamente graves con tres objetivos fundamentales: proteger a las víctimas, evitar la corrupción e impedir que la persona imputada se escape. Esta medida es una excepción a la presunción de inocencia que se volvió la regla. Si el 42.9% de las personas en cárcel son procesadas, no puede seguir asumiéndose como excepción.

Ello derivado de que el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa es lo suficientemente grande como para no distinguir prioridades: cuando todos los delitos son graves, ninguno lo es.

Por otro lado, justifica la incapacidad de las fiscalías para investigar, acusar y obtener sentencias condenatorias. La presente propuesta busca que los delitos graves vuelvan a ser graves y eso tiene clara relación con el bien jurídicamente tutelado. Desde esta perspectiva los delitos que ocasionan daños en el patrimonio no deben tener consecuencias corporales como la privación de la libertad de manera precautoria.

8) VIOLA TRATADOS INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

El abuso de personas procesadas en los centros penitenciarios del México es violatorio del derecho que tiene toda persona inculpada a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad establecido en los siguientes Tratado Internacionales firmados y ratificados por el Estado Mexicano:

- Declaración Universal de los Derechos Humanos

- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

- Convención Americana sobre Derechos Humanos

- Reglas Nelson Mandela de las Naciones Unidas para el Tratamiento a reclusos.

En síntesis, la presente iniciativa tiene los siguientes objetivos:

1) No criminalizar la pobreza;

2) Despresurizar las cárceles;

3) Privilegiar otras medidas cautelares y que éstas no dependan de la capacidad económica del imputado; y

4) Que las y los jueces recuperen la potestad de imponer excepcionalmente – si las circunstancias lo ameritan – la prisión preventiva justificada, pero en el resto del caso impongan una medida cautelar distinta que permita asegurar el proceso en libertad generando menores costos a la persona, al Estado y en su caso facilitando la posible reparación del daño a la víctima.

La respuesta al grave problema de los delitos patrimoniales debe de enfocarse en la prevención y la equidad. Esta iniciativa está dirigida a evitar el hacinamiento o la construcción de más cárceles, y a facilitar la justicia restaurativa, la reparación el daño y buscar que los delitos no vuelvan a repetirse.

Por lo anteriormente expuesto, se somete a su consideración la presente iniciativa con proyecto de:

D E C R E T O

ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 19, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 19. Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de vinculación a proceso en el que se expresará: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El juez ordenará la prisión preventiva oficiosamente, en los casos de abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata de personas, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, delitos cometidos con explosivos, delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, así como los delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad, y de la salud.

En casos de robo de casa habitación, robo al transporte de carga en cualquiera de sus modalidades así como delitos cometidos con medios violentos como armas el juez dictará medida cautelar de manera oficiosa.

(…)

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- El Congreso de la Unión deberá, en un plazo no mayor a ciento ochenta días naturales posteriores a la entrada en vigor del presente Decreto, armonizar la normativa que corresponda.

TERCERO.- El Congreso de la Unión deberá garantizar la suficiencia presupuestal para el otorgamiento de medidas cautelares.

ATENTAMENTE

Senadora Patricia Mercado Castro

Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

Senado de la República LXIV Legislatura

Diciembre de 2021

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Bibliografía

1 OADPRS (noviembre 2021) Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/690501/CE_2021_11.pdf

2 INEGI (2021) Censo Nacional de Sistema Penitenciario Federal y Estatales 2020. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cnsipee/2021/doc/cnsipee_2021_resultados.pdf

3 INEGI (2021) Censo Nacional de Sistema Penitenciario Federal y Estatales 2020. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en : https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cnspef/2021/doc/cnsipef_2021_resultados.pdf

4 INEGI (2021) Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública 2020. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2021/doc/envipe2021_presentacion_nacional.pdf

5Cfr. INEGI (2021) Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública 2020. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2021/doc/envipe2021_presentacion_nacional.pdf

6 PNUD (2014) Informe Regional de Desarrollo para América Latina 2013 – 2014. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Disponible en: https://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/hdr/humandevelopment-report-for-latin-america-2013-2014.html

7 Cfr.: INEGI (2021) Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2021. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2021/doc/enpol2021_presentacion_nacional.pdf

8 OADPRS (noviembre 2021) Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/690501/CE_2021_11.pdf

9 Cfr.: INEGI (2018) En Números: Características de la población privada de la libertad en México. Documentos de análisis y estadísticas: Vol. 1, Núm. 12, Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en:

http://internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/Productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/ nueva_estruc/702825101176.pdf

10 México Evalua (2019) Hallazgos. Seguimiento y Evaluación del Sistema de Justicia Penal en México. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2020/10/hallazgos2019- 27oct.pdf

11 INEGI (2021) Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2021. Instituto Nacional de Geografía y Estadística: Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/enpol/2016/

12 Cfr.: INEGI (2021) Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2021. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2021/doc/enpol2021_presentacion_nacional.pdf

13 Cfr.: INEGI (2021) Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2021. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2021/doc/enpol2021_presentacion_nacional.pdf

14 Cfr.: INEGI (2021) Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2021. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2021/doc/enpol2021_presentacion_nacional.pdf

15 INEGI (2020) Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2021/doc/envipe2021_presentacion_nacional.pdf

16 INEGI (2018) Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2016. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2016/doc/2016_enpol_presentacion_ejecutiva.pdf

17 OADPRS (noviembre 2021) Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/690501/CE_2021_11.pdf

18 Centro de estudios de las finanzas públicas (CEFP), “Nota informativa 073: Ramo 36 “Seguridad y Protección Ciudadana” Recursos propuestos en el PPEF 2021”, Cámara de Diputados, Ciudad de México, 2020 disponible en: https://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2020/notacefp0732020.pdf

19 OADPRS (Septiembre 2021) Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social . Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/679288/CE_2021_09.pdf

20 El País (2021) “La impunidad crece en México: un 94,8% de los casos no se resuelven”. Disponible en: https://elpais.com/mexico/2021-10-05/la-impunidad-crece-en-mexico-un-948-de-los-casos-no-seresuelven.html